【摘要】近年来，国家司法救助包含内容宽广，现就国家司法救助中解危济困救急的司法救助类型案件，以国家司法救助、社会救助的要义和背景，以西部省份县级法院国家司法救助工作现状基本数据进行分析，对其存在救急不及、助困不困、公平保证等负面清单予以梳理，以研究本地行司法救助案是否达到设立的要义和定义，并提出探讨其可解决路径之一：法院对司法救助资金进行归拢梳理，设立固定值专项账户管理，可预拨付可坐支等财务管理办法，保证法院司法救助资金。国家司法救助应与国家社会救助救济工作对接，政法委应主导各政法部门主动公开救助案件具体信息，接受监督以示公允，以倒逼的办法推动办案质量的提升，流程的优化；真正实现救急解困。即与社会救助结合并公示保证公正救助，优化审查审批流程缩短办理时限保证救助的及时性有效性，确保真正困难的需要帮助的群众在申请救助的时候，可以在比较短的时间内解决临时急难。

【关键词】司法救助  监督  方式方法 

【创新观点】本文研究西部省份县级法院国家司法救助工作及案件救助认定困难特点，如审查人员认知不同，致救助力度有大有小，有当救不救或不当救助情形；现有救助标准可操作性需进化，异地救助问题突显，本位主义突显，审报过长致到位漫长；司法救助救急不及，助困不困，公平难保证的现状，对此现象提出代表作者个人观点的探索路径。参考社会救助体系，重新梳理适用国家司法救助法律法规；辖区国家救助小组发挥统领职能加强监管，对适用兜底型条款案件严格审查，对救助人及被执行人及审查情况均应社会公示，与社会大数据对接，以公开透明促进公平。

一、司法救助案件数据总览 

以某地人民法院国家司法救助案件为数据基础以2017年至2019年某院国家司法救助受理审查案件数共计40件。2017年1月1日至2019年12月7日共制作司法救助文书40份，其中决定予以救助39件，作出不予救助决定4件。

上述数据显示，从2017年始，受理审查司法救助案件共计40件，其中作出准予救助案件计39件，不予救助案件计4件。审查通过率达到90%，通过率偏高。说明：4年时间内受理案件数量少及通过率偏高。究其成因：审查部门对初步审查未予通过的案件不予登记，不予受案；笔者翻查受理国家救助司法审查案件册显示，有部分申请人向执行部门提交的司法救助申请，因初步审查预估不能通过，并未将其正式登记受案进入审查；而据负责此项工作的同事介绍具体做法为，仅将大致符合审查标准的案件予以登记进入审查；因此呈现出案件数量少通过率偏高的样貌。而各地基层法院多数有此现象，即初步审查不予通过的，简单口头告知，无法体现真实的申请救助数据。

二、司法救助案现状分析

（一）司法救助案件趋势

通过走势图可以看出2017年、2018年、2019年、2020年上半年收结案数及指数有回落且呈上升趋势。司法救助案件数量为14件、9件、9件、6件，从指数趋势看稳中有回落又抬升，有以下两个原因：一是与本辖区内司法救助资金组成有关，救助资金有县内统筹财政拨付、该院司法救助金和执行救助金等资金组成，而县内统筹资金的须公安、检察院、法院的救助申请须依序争取县政法委通盘考虑，法院自有救助资金也有限额；二是与司法救助要义、案件要求有关，司法救助虽系非诉案件但在办理过程中仍有较多案件未符合司法救助原义（刑事、道交事故类案）的案件进入审查序列，严格依照司法救助原义系侵害者确无执行能力的情况下，方可立案受理进入救助程序；三是与审查人员对救助要义法律法规或案件本身理解有关，该院于2016年及2019年对审查部门进行过人事调整，且调整人员年龄学历经验对社会感知均有不同，因此出现对案件审查不一的的情况，有可能甲认为此案可进入审查，可予以救助，但乙认为不可，原因可能是原案件内容与司法救助调查查明内容不一，也可能是因为申请人急危困的情形已经消失，审查时救急救困的意义不大，如两申请人直系亲属因车祸去世提起司法救助，其中限制行为能力人随母异省生活无法联系，一审查人员认为可以一并救助，一审查人员认为可分别救助，对指导条文或办法的理解不一，最终导致了第二人申请救助时，因在外省就读公立小学，办理长期居住证明，生活已远高于救助地法院的人均最低生活水平，救助申请被拒，此为审查人员认识不同，申请人的危急情形亦发生变化的例证。

在上年度执行风暴过后，预计将有更多不能执行案件进入司法救助通道寻求解决，随着司法救助多元化、联动救助渠道的增多，预测到2020年受理的司法救助案件数量可能会有所增长，目前已办结的案件为6件，新增申请案件9件，已进入审报阶段。

（二）某院司法救助情形统计 

    以上为司法救助案由统计数（件），从数据显示其中机动车交通事故侵权26件，工伤1件，民间借贷3件，人身损害赔偿1件，无法适用国家赔偿案件1件，返还财产纠纷1件，买卖纠纷1件，无刑事受害人救助案件。

从上表可知，机动车交通事故侵权案占到司法救助案件的较大部分比例，为76%。此外人身损害赔偿、民间借贷、返还财产纠纷、买卖纠纷、无法通过国家赔偿返还财产案占司法救助案件的小部分比例，为26%。

上述救助案件数据中显示民事类案进入司法救助程序的占到绝对多数，原因有以下几点：一是国家救助要求进入司法救助为诉讼不能，即无法通过诉讼取得赔偿，即通过民事诉讼、执行不能之后，再进入国家司法救助审查范围；二是刑事类案急需救助的，估计多在公安侦查、检察院公诉期间，就可按对应、符合国家司法救助的情形给予救助，因此刑事类司法救助到法院审判阶段，反而符合救助的情形较少、甚至为零。

以上为司法救助该院管辖案件数及非该院管辖案件数、救助本地人员件案件数、救助外地人员案件数。从数据显示，属于该院管辖范围33件，非该院管辖范围1件，救助本地人员25件，救助外地人9件。

从上表可知，属于管辖范围司法救助案件占到96%，非管辖范围司法救助案件占到3%。救助案件中本地人员占到73%，而救助案件中非本地人员占到27%。 

司法救助原则之一即属地救助，对符合救助条件的当事人，原则上是应该由案件管辖地办案机关负责救助。

也就是说不管司法救助申请人户籍在行政管理区域内或是来自外地，均由案件管辖地负责救助的受理审查及运用各方：如政法专项救助金、办案机关专项救助资金、民间筹集救助资金进行救助款的放发。对非办案机关管辖的司法救助申请，一般以信访类救助等渠道纳入救助范围，并依照严格的司法救助救助流程。但多数法院亦有此考虑，救助金来源于收入并不丰厚的财政，拨付救助他人是否可以考虑联动申请人所在地法院，一并予以救助？

（三）司法救助审查工作现状

本文中对符合部门意见、地方实施办法的救助情形不再予以分析。对上述数据中占小部分比例的救助案件进行梳理、分析、研究。

此部分案件进入司法救助审查范围，首先从案件案由来看，并不符合办法及意见明确规定的情形，仅符合“其它特殊需要救助的情形”此类兜底条款，从而进入该院司法救助审查及受理范围。其次从不当救助的后果来看，若违反了救助原则，违反司法救助的公允和司法为民的原意，违反规定、程序进行救助的，除追究相关人员失职、渎职行为的责任外，不当救助引发后果也是由国家司法救助小组承担的。再次从司法救助程序正当来看，兜底条款的适用是非常严格和谨慎的，除需办案单位国家司法救助小组讨论、负责人审批外，还需要报本级司法救助领导小组审批，以确保救助符合辅助救助原则、公正救助原则、及时救助原则、一次性救助原则、属地救助原则。此外作者认为还须要加大公开救助的力度，包括救助次数、救助人情况、救助原因、救助金额，除了上自家的裁判文书网外，还应在同级融媒体公开公检法制作生效救助裁定、决定，以示公允。

审查的结果是开放的，可能审查通过，决定予以救助，也可能审查不予通过，决定不予以救助。去年司法救助案件中，一起民间借贷纠纷案进入司法救助审查范围的案件，审查人员依照最高院意见及四川省地方办法认为司法救助原义即救危救急，且纠纷引发的后果与申请人目前危困状态应直接紧密相关，经走访调查、现场勘察等程序后，发现民间借贷纠纷发生与申请人目前生活状况很明显并不存在直接联系，遂认定其不符合司法救助情形、遂驳回其司法救助申请，并按规定作好解释工作。

在司法救助审查工作中易被办案人员忽略的情形有，不应当予以救助的情形、个案酌定救助金额的情形。

不应当予以救助的情形：诉讼中主动放弃民事赔偿请求，在办理案件过程中以救助前的确认金额为准，应该包括刑事、执行、涉诉信访；拒绝加害责任人及其近亲属赔偿的，主要体现为民事侵权类或刑事类案件，调解和解类案件例外；对案件发生有重大过错的，以生效文书认定事实为准；有相应责任的，以生效文书认定事实为准；故意作虚假陈述的，应以审理过程及救助调查、审查过程为准；生活困难非案件原因所致的，应以审理过程及救助调查、审查事实为准；已经获得社会救助获得全部补偿、救助，应以社区以上行政机关单位证明为准；涉诉信访案件违背承诺的，信访部门出具明确意见的；其他不应当救助情形的。个案酌定具体救助金额的情形有：个人实际遭受损失的后果、本人有无过错以及过错程度、加害人及其他赔偿义务人实际赔偿情况等、同一案件当事人救助次数。除特殊情况需要突破的办案及审查人员应从严掌握，要么不能纳入司法救助范围，要么在救助时，按本级国家司法救助分类量化标准实施细则，对救助金额作出调整。而办案人员与审查人员对这些标准掌握不精，或者在执行中遇到困惑不及时向本级国家司法救助领导小组反映，可能会造成司法救助中确定救助金额不精准或者不予审批退回卷等问题，直观地讲就是案件质量不高。

三、国家司法救助与社会救助关系

（一）国家司法救助要义

国家司法救助的概念：国家司法救助工作中，人民法院为主要参与单位，国家司法救助是指国家向无法通过诉讼获得有效赔偿而生活面临急迫当事人证人（限于自然人）等即时支付救助金。而在此之前，主要体现为让老百姓打得起官司，能比较顺利地进入诉讼程序，如减免缓交纳诉讼费或案件其它费用。在十八届三中全会以后，内涵与外沿有了进一步的扩大。主要体现为对无法通过诉讼程序获得赔偿，一种辅助性救助方式，且明确对同一案件的同一救助申请人只进行一次性国家司法救助。

国家司法救助原则：应当遵循原则有坚持辅助性救助，坚持公正救助，坚持及时救助，坚持属地救助。对于能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应通过诉讼途径解决，开展国家司法救助是我国司法制度的内在要求，是改善民生健全社会保障体系的重要组成部分。

司法救助执行救助（执行案件救助）:法院执行局设立，专项用于救助执行过程中危难群众，此为法院专项资金。

国家司法救助产生背景： 新中国成立后，法机关就已经有救助困难当事人的先例，开始对经济困难的诉讼当事人进行司法救助，以便临时解决困难。系统性地出台指导意见、程序规范操作、细则等则是贯彻党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求以完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，从而实现国家司法求助工作制度化、规范化；因此人民法院对国家司法救助的内涵由原来缓减免诉讼费，扩大至对无法通过诉讼程序获得赔偿的弱势群体进行即时救助的更深层的内容。考虑地区发展不平衡的问题以及和社会救助的衔接与补充，中央部委对国家司法救助的指导意见和办法给省、地方均留有一定操作细则空间，我省《四川省国家司法救助实施办法（试行）》中载明国家司法救助是指对遭受犯罪侵害或民事侵权等情形，通过诉讼无法得到有效赔偿且生活困难的被害人，被害人近亲属或其他当事人，采取的以适度发放救助金为主要措施的国家救助制度。

国家司法救助的情形主要包括：刑事案件被害人因受到犯罪侵害造成生活困难的，刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命急需救助，依靠被害人人收入为主要生活来源的近亲属生活困难的，通过诉讼无法获得赔偿，造成生活困难的。刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使财产遭受重大损失等。另还载明举报人受打击追索赡养费抚养费、机动车交通事故等民事侵权行为人身受到损害，经过诉讼无法获得赔，以及兜底条款，其他特殊情况需救助的。还明确了涉法涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，生活困难，愿意并承诺接受国家司法救助后息访的，可参照执行。而民事部分主要以交通事故为主，据《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》法发〔2016〕16号（下文简称最高法救助意见）第三条第七项载明，对因道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害，无法通过诉讼获得赔偿，受害人陷入生活困难的，可以予以救助。

（二）社会救助要义

社会救助：社会救助是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民。给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活需要的制度。社会救助作为社会保障体系的一个组成部分，具有不同于社会保险的保障目标，社会保险的目标是防范风险，而社会救助的目标则是缓解生活困难。国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施，它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。 

社会救助原则：以坚持托底线、救急救难、可持续的救助原则理念，并与现有其他社会保障制度相衔接，确保社会救助水平与经济社会发展水平相应，同时应公开公平公正及时的原则。

社会救助与国家司法救助的关联：社会救助是政府干预社会救助的权力正当合法，防止政府权力异化的一种方式，其表现国家对救助权力程序性的分配，不可能只集中于一个或几个部门，因此从二者要义、 救助原则 、背景、宗旨来看，国家司法救助明显是解决司法案件中人群，也应该理解为社会救助的一种，是帮助司法系统的受困人群而制定。总的来说，二者是包含与被包含的关系。宗旨都是救助困难群众，还是救急救困。且社会救助已发展多年，无论是进入社会救助或是不再享有社会救助的操作细则均比较成熟，也有相应的配套监测资金风险控制等手段监管随着社会发展而凸现的各项问题，而国家司法救助多为专门部门控制，本身解决的是部门内服务对象的问题，因此实践操作中的资金监管、风险控制，纪律要求仍在起步阶段，对于服务对象社会大众公平公正公开的要求，似乎还有一些显而易见的问题需要去面对，透明地解决。                                                                                                                                   

四、国家司法救助流程应用现状及解决路径

（一）国家司法救助流程规定

在《四川省国家司法救助实施办法（试行）》中规定仅救助范围中其他特殊情况需要救助的情形，须由办案单位国家救助小组作出决定之后，再向同级国家司法救助领导小组报请审批，同意救助的，由提请机关将是指决定书及书店是否及时移送同级财政部门。

（二）国家司法救助流程应用现状

 从县级法院办理司法救助案件的实际来看，所有受理司法救助案件，均由办案机关的司法救助案件均由院内司法救助委员会（司法救助小组）讨论后，报同级司法领导小组审批。这样从法律规定来看，是有点大包小揽交给政法委通盘考虑的因素的。

但这与法律规定的意指是有所不同的，仅对一些兜底、有突破的案件情形而言，这是符合救助流程的。如有些民间借贷案件，是因被执行人无履行能力，如工伤案件应承担责任的企业破产、民间借贷中借款人无力偿还、甚至还出现了买卖纠纷上访到中央巡视组后以司法信访救助方式解决的。从好的一方面来看，比如很大程度上减轻县级法院司法救助压力，能够让人民群众深切地感受到党和政府的关怀和关心，体现了党对人民的负责。另一方面也有等待司法救助资金时长的问题，如我县采取按批次报送案件、按批次取得救助资金发放。从案件立案受理到最终申请人领取到款，多数案件需要半年左右，少数案件由院内救助或垫付的可能在决定作出后几个月到位。

审查人员对救助要义法律法规或案件本身理解有关，因此而造成同案不同解的案例，上文已有，此处不再赘述。

（三）优化国家司法救助流程

上文图例数据中已反映出救急不及、助困不困、公平保证等负面困境，依靠审查人员手中的权力调控救助的口子是不可能的，法律的底线无法被无限突破，不能依靠审查人员手中的权力调控救助的口子，只能紧跟原则和严格把握标准，同时社会救助与国家司法救助结合有望解决。

开展国家司法救助应遵循的原则有辅助救助原则、公正救助原则、及时救助原则、一次性救助原则，属地救助原则；对于能够通过诉讼等方式获得赔偿、补偿的，应当通过诉讼渠道解决，通过诉讼无法得到有效赔偿且符合国家司法救助条件的，纳入救助范围。

办案机关及办案人员应严格把握救助标准和条件，在兼顾当事人实际情况和同类案件的救助数额的同时，参考地区内社会救助的指数，以平衡原则为核心，合理、适度救助，防止因救助不公引发新的矛盾；对不符合救助条件的当事人，应及时告知有关权利，并根据当事人的申请或依职权提供救助，化解社会矛盾。

对于非其它情况且符合救助情形的，且救助并无突破的，可以办案机关国家司法救助小组审定即可，这样可能缩短救助资金到位的时间，但在实际操作中还是需要同级国家司法救助领导小组在流程上多加指导的。

（四）衔接社会救助做好监督

另，据《四川省国家司法救助实施办法（试行）》中载明法律援助、社会救助等法律法规规章规定的其他救助，不属于国家司法救助，对生活困难但不符合国家司法救助条件或者实话国家司法救助后仍面临生活困难的当事人，办案人员能否积极协调有关部门纳入其他救助、社会救助渠道。

从司法救急的原意上讲，可以采取新的做法或者补定新的流程，需要负责办案的一线人员积极反映也需要一方政法委领导通盘考虑如何解决此瓶颈、理顺流程、减少阻碍。

从司法救助监督来看，除了对救助资金进行审计、按每季度向本级国家司法救助领导小组报送案件信息及数据外，还应该加大公开力度，对被救助人信息予以公开，将数据报社会救助部门，实现数据共享，完善健全国家对弱势群体、困难群众的画像，以示公允和公道。

（五）预判拟好兜底提纲

此外，本年度CORON 19疫情对国民经济、社会经济的冲击，对于在办案期间发现的涉及疫情问题，会应积极向同级党政、政法领导部门汇报。依靠所在地政法委坚强领导，对本地经济生活有深入洞悉和预判，对兜底性的案例情形增强管理和控制，对审查流程予以优化，以达到救急救困的目的，完成司法救助的宗旨。（周霞）